Conséquences Covid19 sur les pouvoirs des maires

15/05/2020 / Droit public

Les pouvoirs de police du maire en temps de COVID-19 Depuis le début de l’état d’urgence sanitaire, les juges des référés des juridictions administratives ont été saisis à plusieurs reprises de demandes tendant à la suspension d’arrêtés communaux pris dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de covid-19. Focus sur trois de ces jurisprudences : précisions quant à la mise en œuvre des pouvoirs de police générale des maires en période de covid-19.

  • TA de La Guadeloupe, Ordonnance du 27 mars 2020, n° 2000294

Dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de covid-19, les maires des communes Capesterre de Marie-Galante, de Grand-Bourg et de Saint-Louis avaient temporairement interdit, par deux arrêtés des 17 et 18 mars 2020, l’accostage et le débarquement de passagers de tout navire de commerce et de plaisance sur l’île de Marie-Galante, à l’exception du débarquement des produits de première nécessité, des produits pharmaceutiques et du matériel médical.

A l’initiative du préfet de La Guadeloupe, le juge des référés a été saisi d’une requête, sur le fondement de l’article L. 554-3 du code de justice administrative, tendant à ce qu’il soit ordonné aux trois communes « d’organiser et de maintenir un minimum de deux rotations journalières permettant de garantir la circulation des personnes entre Marie-Galante et le reste de la Guadeloupe ».

A l’appui de sa demande, le préfet soutenait que les arrêtés litigieux portaient une atteinte grave à plusieurs libertés fondamentales, notamment la liberté d’aller et venir et le droit au respect de la vie privée.

Dans une ordonnance du 27 mars 2020, le juge des référés indique tout d’abord que les maires, en vertu de leur pouvoir de police générale, peuvent prendre des dispositions afin de prévenir ou limiter les effets de l’épidémie. Si de telles mesures, poursuivant un objectif de sauvegarde de la santé publique, peuvent à ce titre limiter l’exercice des droits et libertés fondamentaux, elles doivent en revanche, aux termes de l’ordonnance, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif qu’elles poursuivent.

En l’espèce, pour caractériser l’atteinte portée par les arrêtés litigieux à la liberté d’aller et venir et au droit au respect de la vie privée et familiale, le juge des référés relève que ces derniers tendent à un confinement quasi-total de la population de Marie-Galante.

Le maintien en cas d’urgence d’une liaison aérienne ne saurait du reste, face à l’imprévisibilité des besoins au cours de l’épidémie, suffire à assurer la continuité de la desserte de l’île.

Dès lors, le juge des référés estime que les mesures, exagérément restrictives, induites par les arrêtés litigieux constituent une atteinte disproportionnée et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir et au respect de la vie privée et familiale.

Par suite, les arrêtés litigieux sont suspendus et il est enjoint aux trois communes de permettre, dans un délai de 48 heures, l’organisation et le maintien d’au moins une rotation maritime journalière de nature à garantir la circulation de personnes entre Marie-Galante et le reste de la Guadeloupe.

  • TA de Toulon, Ordonnance du 23 avril 2020, n° 2001178

Le maire de la commune de Saint-Mandrier-sur-Mer a pris, le 16 avril 2020, un arrêté réglementant, jusqu’au 11 mai 2020, l’accès à certains lieux publics et les déplacements au titre des activités sportives, des besoins des animaux de compagnie et des achats de première nécessité ; déplacements autorisés au titre du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Puis, par un second arrêté du 22 avril 2020, le maire a abrogé l’arrêté du 16 avril mais a réitéré jusqu’au 11 mai inclus certaines des mesures réglementant l’accès à certains lieux publics et les déplacements autorisés.

En particulier, l’arrêté du 22 avril a d’une part, interdit l’accès aux aires de jeux, terrains de pétanque, cimetières, massifs forestiers plages et rivages de la mer ainsi que l’ouverture au public des commerces alimentaires et leurs activités de livraison et de vente à emporter de 21h à 5h et, d’autre part, limité les déplacements brefs liés à l’activité physique individuelle des personnes et aux besoins des animaux de compagnie dans un rayon maximum de 200 mètres depuis le domicile et imposé que les achats de première nécessité se fassent dans les commerces les plus proches.

La Ligue des droits de l’homme a alors saisi le juge des référés d’une demande fondée sur l’article L. 521-2 du code de justice administrative afin que soient suspendus les arrêtés municipaux des 16 et 22 avril 2020 du fait de l’atteinte grave et manifestement illégale portée, entre autres, à la liberté d’aller et venir et au droit au respect de la vie privée et familiale.

Il n’est pas nécessaire de revenir plus avant sur la demande de suspension de l’arrêté municipal du 16 avril 2020 à laquelle il est logiquement opposé un non-lieu à statuer, retenu par le juge des référés, du fait de son abrogation par l’arrêté municipal du 22 avril.

En revanche, s’agissant précisément de ce dernier, le juge des référés va partiellement faire droit à la demande de suspension dans une ordonnance du 23 avril 2020.

Dans un premier temps, le juge des référés relève que le maire d’une commune est autorisé à exercer les prérogatives qu’il tient des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 CGCT même en période d’état d’urgence sanitaire.

Toutefois, dans un second temps, il indique que la police spéciale instituée par le législateur dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire « fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s’appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l’édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’État ».

Partant de ces considérations, le juge des référés se livre donc à un examen des circonstances locales et à une appréciation du caractère justifié des mesures édictées par le maire.

Dès lors, s’il estime que l’existence de rassemblements importants constatés à plusieurs reprises sur les aires de jeux et les terrains de pétanque de la commune est de nature à justifier l’interdiction d’accès à ces lieux, il considère a contrario que l’interdiction d’accès aux cimetières, la limitation des déplacements dans un rayon de 200 mètres du domicile et l’obligation que les achats de première nécessité se fassent dans les commerces les plus proches du domicile ne sont pas en l’espèce justifiées.

Partant de ce constat, le juge des référés relève que de telles mesures constituent des atteintes graves et manifestement illégales à une liberté fondamentale.

Par suite, s’étant au préalable assuré que la condition d’urgence était bien satisfaite, il prononce la suspension partielle de l’arrêté litigieux circonscrite aux trois mesures précitées.

  • CE, Juge des référés, 17 avril 2020, n° 440057

Saisi du recours formé contre une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, le Conseil d’État apporte un éclairage utile quant à la coexistence entre la police spéciale instaurée par le législateur dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire et les pouvoirs de police générale dont disposent les maires de communes.

Dans la présente affaire, le maire de Sceaux a, par arrêté du 6 avril 2020, subordonné les déplacements dans l’espace public des personnes de plus de dix ans au port d’un masque.

La Ligue des droits de l’homme a formé un référé-liberté tendant à la suspension de l’arrêté municipal auquel il a été fait droit par le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise.

Celui-ci a estimé, dans une ordonnance du 9 avril 2020, que l’arrêté litigieux portait une atteinte grave et manifestement illégale à des libertés fondamentales dans la mesure où il ajoutait une condition supplémentaire aux restrictions déjà importantes à la liberté d’aller et venir et créait une restriction nouvelle à la liberté individuelle.

Se prononçant à son tour sur l’arrêté municipal, la juridiction suprême rejette la requête introduite par la commune de Sceaux.

Tout d’abord, comme l’avaient fait plusieurs juges des référés auparavant, le Conseil d’État confirme que le maire est autorisé à exercer, même en période d’état d’urgence sanitaire, les pouvoirs qu’il tient des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 CGCT lui permettant de prendre des mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques. En particulier, dans le cadre de la lutte contre l’épidémie de covid-19, le maire est fondé à prendre des dispositions contribuant à la bonne application sur le territoire de la commune des mesures décidées par les autorités étatiques compétentes. Cette dernière précision vise avec acuité la possibilité dont dispose les maires d’interdire, eu égard aux circonstances locales, l’accès à certains lieux susceptibles d’engendrer des rassemblements.

En revanche, le Conseil d’État confirme que « la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s'appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l'édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l'efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l'État ».

Il en résulte que la mise en œuvre par un maire de ses pouvoirs de police générale dans le cadre de la lutte contre l’épidémie est subordonnée à la réunion de deux conditions cumulatives : être justifiée par un motif impérieux tiré des circonstances locales et ne pas compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises dans le cadre de la police spéciale instituée pour lutter contre l’épidémie de covid-19.

Partant des deux conditions cumulatives, le juge des référés procède dans un second temps à un examen de la mesure et de ses justifications afin de déterminer si l’arrêté litigieux y satisfait bien.

Or, selon le Conseil d’État, l’arrêté du 6 avril 2020 ne parvient à satisfaire ni la première, ni la seconde des conditions cumulatives.

D’une part, il estime que les circonstances locales invoquées, tenant à la démographie de la commune et à la concentration des commerces de première nécessité de la ville dans un espace réduit, n’étaient pas de nature à rendre indispensable le port d’un masque dans l’espace public.

D’autre part, il considère que l’édiction d’une telle mesure serait même de nature à nuire à la cohérence des mesures prises par l’État dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale, lequel n’avait pas souhaité au moment des faits imposer de manière générale à un tel port.

Et le Conseil d’État de conclure que l’arrêté attaqué porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir et au droit de chacun au respect de sa liberté personnelle.

Après avoir indiqué que la condition d’urgence requise dans le cadre d’un référé-liberté était bien remplie en l’espèce, le Conseil d’État en vient naturellement à rejeter la requête tendant à l’annulation de l’ordonnance du juge des référés du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise.