Cabinet Cloix & Mendès-Gil, cabinet d'avocats à Paris
LETTRE D'ACTUALITÉ / Avril 2019
Droit public
COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
Pouvoir du Préfet - Suspension d’un acte préparatoire - Procédure administrative dont l’issue dépend d’une décision relevant de la compétence du représentant de l’État

Par une décision en date du 5 avril 2019, le Conseil d’État a reconnu au Préfet le pouvoir de demander au juge la suspension d’un acte préparatoire dès lors qu’il existe un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l’acte invoqué.

Le préfet entendait contester une délibération du 23 mai 2017, par laquelle la communauté de communes du pays de Fayence avait souhaité adhérer au syndicat mixte d’élimination des déchets du moyen pays des Alpes-Maritimes pour sa seule compétence de création et gestion d’équipements de traitement des déchets ménagers.

Il avait obtenu la suspension de cette décision devant le Tribunal administratif de Toulon. Mais la Cour administrative d’appel de Marseille avait remis en cause cette ordonnance. Le Conseil d’État annule finalement cette décision pour erreur de droit, sur le fondement de l’article L. 2224-13 du Code général des collectivités territoriales qui permet aux communes de transférer à une intercommunalité l’ensemble de la compétence collecte et traitement des ordures ménagères mais en aucune façon ne permet de transférer une partie seulement de chacun de ces volets.

Par cette décision, le Conseil déroge à la jurisprudence Préfet de l’Eure en accueillant favorablement la demande du Préfet devant le Tribunal administratif même s’il reste décisionnaire sur l’adhésion, ce qui revient donc à lui permettre de demander au juge de prononcer une mesure qu’il pouvait prendre, contrairement à la jurisprudence Préfet de l’Eure (CE 30 mai 1913, n° 49241, Lebon).

Le conseil d’État précise que cette jurisprudence s’applique « sous réserve des cas où il en est disposé autrement par la loi. Tel est le cas lorsque, comme en l’espèce, le représentant de l’État dans le département demande au juge administratif, sur le fondement de l’article L. 2131-6 du Code général des collectivités territoriales, la suspension d’un acte d’une communauté de communes, sans qu’ait d’incidence à cet égard, […],la circonstance que l’acte en cause ne revêtirait qu’un caractère préparatoire et s’inscrirait dans une procédure administrative dont l’issue dépend d’une décision ressortissant à la compétence du représentant de l’État. »

CE, 5 avril 2019, requête n° 418906




ADMINISTRATIF
Procédure contentieuse - Annulation d’un titre exécutoire - Conséquences

Le Conseil d’État apporte un éclairage intéressant sur les titres exécutoires, en mettant un terme à une histoire déjà ancienne concernant la société Centre d’exportation du livre français (CELF).

Cette dernière avait perçu de la part de l’État, entre 1980 et 2001, un montant total d’aides de 4, 8 millions d’euros afin d’assurer la gestion du programme « petites commandes », destiné à assurer la diffusion d’ouvrages en langue française dans les territoires d’outre-mer et à l’étranger.

La Commission européenne a, par une décision du 14 décembre 2010 devenue définitive, estimé que ces financements constituaient une aide d’Etat contraire à l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, incompatible avec le marché intérieur. Elle a aussi décidé que les sommes à récupérer produiraient des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à disposition de leur bénéficiaire jusqu’au 25 février 2009.

La société CELF a été placée en liquidation judiciaire par un jugement du Tribunal de commerce de Paris du 9 septembre 2009 désignant la société Mandataires Judiciaires Associés (MJA) en qualité de liquidateur judiciaire.

En application de la décision de la Commission européenne du 14 décembre 2010, la ministre de la culture et de la communication a émis, d’une part, un titre de perception portant sur la récupération des sommes versées au titre de cette aide et, d’autre part, un titre de perception d’un montant de 10 375 749, 03 euros au titre des intérêts afférents. Ce second titre a été annulé par un jugement du Tribunal administratif de Paris nos 1003917, 1206396 du 29 avril 2013.

Par une décision n° 274923 du 30 décembre 2011, le Conseil d’État, statuant au contentieux a enjoint à l’Etat de procéder « à la récupération des intérêts afférents aux aides versées au Centre d’exportation du livre français durant les années 1982 à 2001, depuis la date à laquelle ces aides ont été mises à disposition jusqu’au 25 février 2009, les intérêts devant être calculés conformément au règlement (CE) n° 794/2004 ». En conséquence, un nouveau titre de perception a été émis le 23 octobre 2013, mettant à la charge de la société MJA une somme de 10 375 749, 03 euros.

La société Mandataires Judiciaires Associés, agissant en qualité de mandataire liquidateur judiciaire du Centre d’exportation du livre français, avait demandé au Tribunal administratif de Paris d’annuler le titre de perception d’un montant de 10 375 749, 03 euros émis à son encontre le 23 octobre 2013 relatif aux intérêts courus de 1982 au 25 février 1989 sur les aides publiques versées au Centre d’exportation du livre français (CELF) pour le « programme petites commandes » et de prononcer la décharge de cette somme.

Par un jugement n° 1413677 du 24 mars 2016, le Tribunal administratif de Paris avait annulé ce titre de perception et rejeté le surplus des conclusions de sa demande. La Cour administrative d’appel de Paris avait également rejeté la demande du requérant et refusé de le décharger d’une somme de plus de 10 M€ (CAA Paris, 28 juin 2017, n° 16PA01735) au motif que l’annulation d’un titre exécutoire pour des raisons de forme n’entraîne pas la décharge des sommes à payer.

Le Conseil d’État approuve le raisonnement de la Cour sur les conséquences de l’irrégularité du titre exécutoire : l’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme « n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre ».

Par ailleurs, à cette occasion, il transpose à la contestation d’un titre exécutoire, hypothèse de plein contentieux, les modalités d’application de la jurisprudence Sté Eden applicable en matière d’excès de pouvoir (CE, sect., 21 décembre 2018, n° 409678, Lebon) tout en apportant certaines précisions.

Il considère en effet que « lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. »

Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

Le requérant reste recevable à relever appel en tant que le jugement n’a pas fait droit à sa demande de décharge.

Sur le fond, le Conseil d’État confirme que la seule ouverture d’une procédure de liquidation judiciaire ne suffit pas à démontrer l’impossibilité de récupérer les aides illégales. Seule une clôture de cette procédure pour insuffisance d’actif pourrait avoir cet effet.

CE, 5 avril 2019, requête n° 413712




URBANISME
Contentieux - QPC - Article L.600-13 du Code de l’urbanisme déclaré non conforme à la constitution - Atteinte au droit au recours

Par une décision en date du 19 avril 2019, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler que le droit au recours juridictionnel effectif découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est aux nombres des droits et libertés dont la méconnaissance peut être invoquée au soutien d’une QPC en vue de contester une règle propre au contentieux de l’urbanisme.

Il a en effet déclaré contraire à la constitution l’ancien article L. 600-13 du Code de l’urbanisme, abrogé depuis par la loi ELAN, en tant qu’il porte atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif.

Cet article prévoyait que « La requête introductive d’instance est caduque lorsque, sans motif légitime, le demandeur ne produit pas les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans un délai de trois mois à compter du dépôt de la requête ou dans le délai qui lui a été imparti par le juge. » Cette déclaration de caducité pouvait, au terme du second alinéa de l’article, être rapportée si le demandeur faisait connaître au greffe, dans un délai de quinze jours, le motif légitime qu’il n’a pas été en mesure d’invoquer en temps utile.

Cette rédaction trop imprécise permettait au juge de prononcer la caducité de la requête sans être tenu, préalablement, d’indiquer au requérant les pièces jugées manquantes et sans que la caducité de la requête puisse être rapportée par la production ultérieure des pièces jugées manquantes, dès lors qu’elle avait été prononcée.

Au regard de ces éléments, il est donc relevé que l’atteinte portée au droit au recours juridictionnel est disproportionnée au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi de lutter contre les recours dilatoires en matière d’urbanisme.

Cons. const., 19 avril 2019, n° 2019-777 QPC




URBANISME
Contentieux – R 600-1 - avis du CE du 8 avril 2019 6 - Pas d’obligation de notification concernant un appel contre un jugement ordonnant de délivrer une autorisation d’urbanisme

Pour rappel, le régime de l’obligation de notification des recours est codifié à l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme qui impose au requérant qui conteste une autorisation d’urbanisme de notifier, dans un délai de 15 jours, son recours à l’autorité ayant délivré cette autorisation et à son bénéficiaire :

« En cas de déféré du Préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le Préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. »

Le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion de juger que l’obligation de notification d’un recours au pétitionnaire s’impose en cas d’annulation d’un refus de délivrer un permis de construire lorsque les juges du fond constatent l’existence d’un permis de construire tacite et annulent, pour ce motif, la décision portant refus de permis (CE, 19 avril 2000, n° 176148).

Mais dans un avis du 8 avril 2019, le Conseil d’État apporte de nouvelles précisions concernant le champ d’application de la notification prévue à l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme, suite au pouvoir d’injonction du juge administratif.

Saisi par la Cour administrative d’appel de Bordeaux, le Conseil d’État a eu en effet l’occasion de se prononcer sur la question de savoir si le droit du pétitionnaire à obtenir un permis de construire ainsi reconnu à l’issue du jugement impliquait la notification de la requête au pétitionnaire par le requérant qui fait appel de ce jugement, conformément aux dispositions de l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme.

Autrement dit, les dispositions de l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme s’appliquent-elles au défendeur à l’instance initiale qui forme un appel contre une décision enjoignant à l’administration de délivrer une autorisation d’urbanisme ?

Dans son avis, le Conseil d’Etat, rappelle en premier lieu que les dispositions relatives à la notification des recours en matière d’urbanisme « visent, dans un but de sécurité juridique, à permettre au bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme, ainsi qu’à l’auteur de cette décision, d’être informés à bref délai de l’existence d’un recours contentieux dirigé contre elle et doivent, à cet égard, être regardées comme s’appliquant également à un recours exercé contre une décision juridictionnelle constatant l’existence d’une telle autorisation ».

Mais, en second lieu, il souligne que la décision juridictionnelle qui enjoint à l’administration de délivrer une autorisation d’urbanisme ou de prendre une décision de non opposition, n’a ni pour effet de constater l’existence d’une autorisation, ni, par elle-même, de rendre le requérant bénéficiaire de cette décision. Il en conclut donc que les dispositions de l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme ne s’appliquent au défendeur à l’instance initiale.

En conséquence, le défendeur à l’instance initiale n’est pas tenu de notifier, sur le fondement des dispositions de l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme, l’appel ou le pourvoi qu’il souhaite former contre la décision juridictionnelle qui a enjoint à l’autorité compétente de délivrer une autorisation d’urbanisme.

CE, Avis n° 427729 du 8 avril 2019




URBANISME
Contentieux - Permis de construire valant autorisation commerciale - Condition de recevabilité de la requête

Le Conseil d’État a été récemment saisi par la Cour administrative d’appel de Bordeaux sur les conditions de recevabilité des recours portant sur des projets, simultanément soumis à autorisation d’exploitation commerciale et à permis de construire, et qui ont bénéficié d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial compétente.

Dans son avis du 15 avril 2019, le Conseil d’État précise qu’il appartient, notamment, à la Cour administrative d'appel saisie d'une requête dirigée contre un permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale de s'assurer :

  • d'une part, que le requérant est au nombre de ceux qui ont intérêt pour agir devant le juge administratif et notamment, s'il s'agit d'un concurrent, que son activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise du projet, est susceptible d'être affectée par celui-ci. Le Conseil d’État rappelle ici que tout professionnel dont l’activité est susceptible d’être affectée par un projet situé dans les limites de la zone de chalandise d’un projet a un intérêt à agir (CE, 26 septembre 2018, n° 402275),
  • d'autre part, si le projet a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial, que le requérant a, préalablement à l'introduction de sa requête, déposé contre cet avis un recours devant la CNAC.

Si la CNAC (Commission nationale d'aménagement commercial) a, sur l'un ou l'autre des deux points précités, porté une appréciation qui l'a conduite à rejeter comme irrecevable le recours dont le requérant l'avait saisie, alors que la Cour administrative d'appel juge recevable la requête, le rejet pour irrecevabilité prononcé par la CNAC doit être regardé comme une irrégularité entachant la procédure de délivrance du permis de construire.

Il appartient toutefois à la Cour administrative d'appel, saisie d'un moyen en ce sens, d'apprécier, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce et, notamment, de la teneur des autres recours le cas échéant examinés sur le fond par la CNAC, si cette irrégularité est susceptible d'avoir eu une incidence sur le sens de la décision attaquée, l'obligation de saisir préalablement la CNAC avant toute introduction d'un recours contentieux ne constituant pas, en tout état de cause, une garantie pour les personnes intéressées (au sens de la jurisprudence « Danthony », CE, Ass., 23 décembre 2011, n° 335033).

CE, 15 avril 2019, requête n° 425854




DOMMAGES DE TRAVAUX PUBLICS
Le Conseil d’État précise les régimes juridiques applicables aux dommages permanents de travaux publics et aux dommages présentant un caractère accidentel

Dans cet arrêt, le Conseil d’État rappelle que le maître de l’ouvrage est responsable, même en l’absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers, tant en raison de leur existence, que de leur fonctionnement. Il confirme également que le maître de l’ouvrage ne peut dégager sa responsabilité que s’il établit que ces dommages résultent soit de la faute de la victime, soit d’un cas de force majeure.

Mais il souligne que ces tiers ne sont pas tenus de démontrer le caractère grave et spécial du préjudice qu’ils subissent lorsque le dommage présente un caractère accidentel et surtout, dans les faits de l’espèce, il éclaire la frontière entre dommage permanent ou accidentel.

Il s’agissait de dommages consistant dans l’envasement des systèmes de pré-filtration des eaux perturbant le fonctionnement d’une usine hydroélectrique exploitée par une société sur l’Isère.

Cet envasement était la conséquence directe des opérations de chasse pratiquées par la société EDF en mai et juin 2008 alors que, d’une part, la précédente chasse ayant été réalisée plus de quatre ans auparavant, l’accumulation en amont de sédiments était d’une ampleur exceptionnelle et, d’autre part, le débit du Rhône diminuait, réduisant ainsi la dilution et l’évacuation des sédiments relâchés et augmentant le risque de leur accumulation et de l’envasement des installations situées en aval.

Les dommages subis par la société, qui a la qualité de tiers par rapport aux ouvrages hydroélectriques exploités par EDF sur l’Isère, ne sont, dès lors, pas liés à l’existence même, ni au fonctionnement ou à l’entretien normal de ces ouvrages.

En conséquence le Conseil d’Etat, en conclut qu’ils ne présentent pas le caractère de dommage permanent de travaux publics.

CE, 10 avril 2019, Compagnie nationale du Rhône, requête n° 411961




Maîtres Pierre-Manuel CLOIX, Karine DESTARAC
Solmaz RANJINEH, Grégory VAYSSE
Emmanuel GONNET, Sylvain BOUEYRE
Et Carole ALARCON

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